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火雲雷神 2020-1-18 11:14 PM

Lingnan University 八十年代社會福利政策

八十年代社會福利政策















從 漁 村 發 展 成 轉 口 港 ,再 搖 身 一 變 成 為 國 際 大 都 會 ,香港是 一 個 無 論 從 歷 史 、經濟及社會發展上皆備受注目的城市。雖經歷百 年多番戰亂及金融危機,仍無阻工商業及投資市場持續發展•但現 今 ,實不難發現香港社會樓價高企,嚴重的貧富兩極化情況導致香 港社會福利政策仍不時被垢病。近 年 • 學 童 自 殺 、毒 禍 、虐老及精 神病患者危害社區等問題可説是報章頭條的常客,再 加 上 「最低工 資」及 「綜援金額」等 爭 議 性 問 題 ,足可反映現今社會福利政策似乎 仍不足以照顧民生問題下的一班受害者。然 而 , 當瞭解香港福利發 展一向都以 「盈餘發展福利」的 原 則 運 作 時 ,卻又不難理解貧富懸 殊的現況。



用 另 一 個 角 度 看 ,作 為 一 個 低 稅 的 地 方 ,香港公共服務包括醫 療 、社 福 、房屋都有著相當濃厚的財富均分的運作。比 方 説 ,港人 即 使 要 付 錢 ,都 只 不 過 是 每 天 $ 1 0 0 便 可 有 手 術 、醫 藥 、住宿全包 的 住 院 服 務 。此等措施都有賴於當年殖民政府仿效英國近乎社會主 義 的 做 法 。當 然 ,能夠實地施行是全賴港人自己有足夠的稅收支持 開 支 ,且在使用服務上相當有效率,即使立足在全世界醫療開支高 企的二千年頭 , 香港用在醫療服務的開支(人 均 G D P) 卻衹是百分 之六左右。







在 宏 觀 福 利 的 檢 視 下 , 無 論 公 共 服 務 包 括 醫 療 、福利教育及 房屋都近乎社會主義的供應模式。從 微 觀 角 度 看 社 會 福 利 ,即個人支 援 或 社 區 救 濟 ,卻 又 相 當 乎 合 「剩餘模式」的 管 治 基 礎 。故此讀 者必需理解宏觀和微觀的社會發展顯然有所不同。本文主要集中討論八十年代的個人福利及社會支援服務發展•而這時期亦正是社會 福利政策發展的黃 '金















《 一 》八十年代的社會背景







經過七十年代悉心打造以輕工業為主的經濟基礎,八十年代可 説是一個相對較豐衣足食•政治穩定的時代。由於當時勞動力平均 水平已達初中 , 使到香港產業可以邁向半知識型的高檔經濟模式, 例 如 :旅 遊 及 金 融 業 。另 外 ,公共房屋亦發展迅速•全港已有一半 人口居於公共屋邨。而福利醤療政策亦在麥理浩先導下建立了良好 基 礎 , 香港社會當時已達到 「沒有人會因為沒錢而餓死, 或無法就醫而死」















《 二 》八十年代的個人福利及社會支援限務







社會保障







七十年代以前 , 香港的社會保障著眼於基本救濟, 為貧病無依 的弱勢社群提供實物支援V直 至 1 9 71年•香港政府全面推行公共 援助計劃•標誌著香港社會保障制度的轉捩點。有別於過往由志願 團體負責救濟工作•七十年代起的社會保障制度由社會福利署執行| 經過對多番修訂•除了為低收入人士而設的公共援助金外, 當中還 包括針對個別人士需要而設的特別需要津貼、暴力及執法傷亡賠償、 交通意外受害者援助計劃及緊急救濟金。1 9 7 9 年 發 表 的 《進入八十 年代的社會福利》政策白皮書提出放寬受助人申請條件,包括降低 高齡津貼合格年齡至七十歲, 及發放老人補助金予六十歲或以上沒 有申請高齡或傷殘津貼的人士 •全面擴大這個「安全網」援 助 範 圍 。







八十年代的社會保障制度已達到非常廣泛的地步, 就老人保障 而言•高齡津貼及老人補助金當然正面地保障老人享有最基本的經濟



基 礎 • 可 是 ,此等以現金直接資助的方向其實是治標不治本。基於 工 業 轉 型 ,經 濟 起 飛 ,物 價 上 升 ,不少受福利津貼的老人仍然得不 到實際生活保障 , 甚至有部份老人因負擔不起昂貴租金而被迫棲身於







「籠屋」,







或淪為露宿者。資料顯示當年全港約有一萬名「籠屋老人」 ,狀況足以證明當年的資助金額似乎未能與時並進,亦反映了 真 正 的 社 會 保 障 ,是必需與社會福利政策配合,例如房屋及醫療配 套 。誠 然 ,社會保障也廣泛涵蓋所有有需要的人,包括傷殘及長期 病 患 者 , 推高總開支佔福利開支之15 - 20%。 另 外 ,當年政府明顯未有就人口老化的趨勢作出未雨綢繆的考 慮 ,正因沒有一套妥善的退休安排•使大部份沒有為退休生活作準 備的老人最後只能依靠那僅足糊口的救濟金過活,導致政府設立的 「安全網j 隨 人 口 增 長 而 曰 漸 擴 大 。其 次 I 社會保障最大的弊病就 是將照顧老弱者的責任轉移到公帑上,導致日後有不少子女置父母 於 不 顧 ,或甘願承認放棄供養父母。 然 而 ,舊日退休制度上的缺失促成往後香港社會保障發展的路 向 ,使九十年代進入一片討論中央公積金的聲音,實 為 當 下 的 「強 積金計劃」奠 下 基 礎 。







青年及社區發展







除了上述針對老弱人士的現金及服務支援外,八十年代政府亦 主張完善的青年及社區發展,進一步將社會福利擴展至社區曆面。 青年工作在八十年代也大有所為。究其原因是政府理解到青年人對 社會有一定的不滿•及其擁有的精力要有效釋放。若政府不及早或 適時作出疏導 * 有如六十年代尾及七十年代相當普遍的青少年暴動 或負面行動(暴 力 、自殺)便 時 會 發 生 。有 見 及 此 ,政府在八十年代 大力發展專業青少年服務•鼓勵青年發聲及多項以青少年人為中心 的 政 策 推 動 。青少年服務亦由此大大擴展, 成為社會福利服務的主 流 。其中香港青年協會更是借勢發展,做到「總有一間中心」在 附 近 。



然 而 ,按 資 源 主 導 的 服 務 模 式 「下意識」地把不同的年齡群割 裂 ,形 成 我 們 的 社 福 服 務 多 為 兒 童 及 青 少 年 服 務 、成人及家庭服 務 ,及老人 服 務 等 。正 因 如 此 ’現時服務多分開提供服務’按自己 的 群 組 服 —一~ 一一 就 擴 大 社 區 設 施 方 面 ,《進入八十年代的社會福利》申明政府 的目標是在超過二萬居民的公共屋邨設社區會堂一所, 於超過五萬 人之屋邨建設社區中心一所。同 時 * 政 府 亦 成 立 郊 野 公 園 、開放戶 外 活 動 空 間 、興建康體設施及亦根據地區人口劃分於各區設立青少 年 中 心 。並聯同市政局及其他志願機構協辦文娛活動、統籌暑期活 動及青少年領袖訓練計劃。其 次 ,為針對獨居老人或有老年成員的 家 庭 * 政府著手擴展老人曰間護理中心,為長者提供一系列非住宿 的 個 人 照 顧 、康 復 及 康 樂 設 施 ;推 行 家 務 助 理 服 務 ,由受訓人員照 顧長者的日常生活所需,包 括 膳 食 '洗 衣 或 就 診 等 協 助 。上述措施 為區內的長者提供衣、食 、住 、行 各 方 面 的 實 際 支 援 * 此舉對實行 「家居照顧」的家庭添加信心。 各項社區建設可説是八十年代最收正面成效的「德 政 」 , 推動 社區參與不但提高普羅大眾的生活質素;使青少年可以於校外參加 有 益 身 心 的 活 動 ,作 德 、智 、體 、群 的 全 面 培 育 ;讓家庭透過參與 文 娛 活 動 促 進 感 情 ,建 立 社 區 歸 屬 感 ;長 者 得 以 善 用 餘 暇 * 擴大社 交 圈 子 ,達至安享 晚 年 。總 括 而 言 ,社區建設為市民提供較完善的 生 活 環 境 外 ,更從中建立一個互相尊重及有責任感的社會意識。







老人服務







七十年代人口老化已見跡象,可是香港老人服務發展緩慢及處於 不明確方向,全因政府認為政府若為老人提供服務I 便會削弱子女對 供養父母的責任感。為 釐清這個「責任」問 題 I 政府於 1 9 7 2年成立 專責小組研究改善老人服務,以致曰後的福利基調,皆以發展社區, 鄰舍守望為目標,並開拓以「家居照顧」為主調的老人服務方向。







就推廣安老服務理念上•《進入八十年代的社會福利》陳述的 「家居護老」理念其實已洞悉先機I 與日後世界衛生組織提倡的「躍 動晚年」有異曲同工之調。白皮書倡議的老人政策有以下宗旨:(一) 提供一系列現金及家庭支援服務 , 好讓老人能在家中度過安穩及有 尊嚴的生活;(二 )為 不 能 在 家 安 老 的 長 者 提 供 院 舍 住 宿 ,維持長 者的社區參與:(三 )加 深 各 界 人 士 對 老 化 過 程 的 認 識 ,讓市民認 同長者仍然是有能力及生產價值的一群。 就 「家居安老」的 理 念 ,1 9 8 2 年 房 屋 署 推 行 「家有老人優先住 屋計劃」 , 批准願意與父母同住的家庭可以比普通家庭早一年入住 公 屋 ,此舉鼓勵家庭負上照顧長者的責任•長者亦得以與家人共享 晚 年 ,可謂是當年較具前瞻性的發展。另 外 ,於醫療及衛生福利上, 政府亦因應長者的需要擴展老人科服務,成立多間曰間醫療中心, 提高長者就診機會。除了實 際 的 醫 療 支 援 ,政府亦意識到長者將面 對衰老帶來的生理及心理變化,故設立中央健康教育組* 透過舉辦 健康教育活動向長者提倡良好的衛生意識。 當 然 ,八十年代最值得提及的就是私營安老院興起及訂立發牌制 度 。對於—些經濟條件較好的長者,往往因公營安老院宿位有限以及 輪候時間太長•故此選擇入住私營院舍。因 此 *當時私院的需求大增, 使之成為坊間老人宿位的最大供應者, 佔總宿位約六成。不 過 ,初期 的私院並沒有管理制度及營運標準,以致時有經營良莠不齊及照顧不 當等醜聞出現, 故此政府於八十年代決定對私院營運實行規管措施, 此舉並為日後推行的買位計劃立下基礎。隨著經濟轉型,傳統家庭價 值 改 變 ,安老院似乎逐漸成為沒法自己照顧長者的家庭的另一個供養 途 徑 :可 是 ,往後日子有增無減的安老院輪候人數,足以反映送父母 進安老院漸成風氣,這狀況似乎跟「家居安老」的理念又偏離一步。















《三 》總結 隨著八十年代經濟起飛•社會模式轉型,不少接受教育的「知識 份 子 」開 始 為 民 生 發 聲 ,促使各項社會福利政策得以改進•使市民了解社會福利不僅是對弱勢社群的救濟,而是一個支援整體社會 的 服 務 。雖 然 ,當 年 的 福 利 制 度 應 用 於 當 下 社 會 顯 然 是 「過時」 , 可 是 當 時 推 行 的 福 利 如 現 金 保 障 、青 年 發 展 及 社 區 建 設 等 「硬件」 的確對民生產生正面成效, 服務種類及受助人數增加標誌著八十年代是社會福利發展的黃金時期, 並為其後的發展打下基礎。















當 然 ,其後的服務撿討均顯示不少當年的福利支援仍然流於 表 面 • 「派錢」形 式 是 治 標 不 治 本 的 方 法 ,為市民引入退休保障計 劃 才 是 長 遠 預 防 社 會 倚 賴 或 「老 年 貧 窮 」的 取 向 。另外•假若當 年 各 項 「硬件」 措施能多作跨部門協作•使現金援助能同時配合 房 屋 、醫 療 及 社 區 設 施 的 實 際 供 求 , 定能更有效地提高市民的生 活 素 質 。其 實 • 改 革 最 重 要 的 還 有「 軟 件」 上 的 配 合 ,政府實應 該同時推行全方位公民教育 , 讓市民明白照顧老弱傷殘者不只是 政 府 的 責 任 。為防止社會福利淪為一種依賴, 變成部份不事生產 人 士 靠 「政府養」的藉口 , 政府應著力灌輸市民正確的公民意識 , 並 從 針 對 年 輕 一 代 的 教 育 開 始 ,使 之 明 白 社 會 福 利 政 策 的 「施與 受」乃是政府及市民雙方面應盡的權利及義務。







八十年代可説是老人服務的成長期•當年提倡的「家居安老j 確是一個具前瞻性的發展理念•各項安老政策的改善•如增加老 人 津 貼 、興 建 老 人 中 心 及 社 區 康 樂 等 設 施 確 實 讓 長 者 從 經 濟 、健 康 及 社 交 生 活 上 得 到 明 顯 保 障 。然 而 , 若 能 同 時 配 合 「長幼共融j 及 「躍 動 晚 年」等 軟 件 教 育 ,透 過 政 府 鼓 勵 青 年 及 長 者 參 與 社 區 服務拉累彼此關係 , 定 能 讓 青 年 明 白 敬 老 之 道 ,亦使長者保持積 極的生活態度 , 收 一 舉 兩 得 之 效 。所以•未來的社會福利措施也 應 從 「軟 硬 兼 施 」的 方 面 發 展 , 同步提升實際需要及內在的個人 教 育 , 而 非 斬 件 及 短 視 的 「頭 痛 醫 頭 ,腳 痛 醫 腳 」取 向 。香港現 正就社會福利長遠規劃進行諮詢 , 就未來的老人服務取向 , 應落 實 跨 部 門 協 作 以 配 合 家 居 照 顧 的 清 晰 方 向 ,然後將照顧層面由個 人 責 任 延 伸 至 社 區 ,由區內各項設施及每一份子承擔起建立一個 「安老」 的大社會。


https://commons.ln.edu.hk/cgi/viewcontent.cgi?article=1045&context=soc_sw

makfrederick 2020-1-21 08:29 AM

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